我國是農業(yè)人口大國，用世界上9%的耕地，養活了近20%的人口，耕地“非糧化”問(wèn)題直接影響著(zhù)14億人的口糧。農業(yè)農村部（原農業(yè)部）在關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會(huì )第四次會(huì )議第2454號（農業(yè)水利類(lèi)219號）提案答復的函中指出，耕地“非糧化”可以理解為農業(yè)生產(chǎn)結構調整，由原來(lái)種糧食作物調整為種經(jīng)濟作物和發(fā)展林果、養殖業(yè)等。有學(xué)者認為耕地“非糧化”是流轉土地的用途變更，反映了農業(yè)種植結構內部糧食作物與其他作物之間比例關(guān)系的失調，且過(guò)程大多是不可逆的，對耕地造成的傷害短時(shí)間內也無(wú)法恢復。耕地“非糧化”的出現是出于對比較效益的追求。綜上，耕地“非糧化”是由于對利益的追求，調整了耕地農業(yè)生產(chǎn)結構，由種植糧食作物調整為種植經(jīng)濟作物和發(fā)展林果、養殖業(yè)等，且部分“非糧化”是不可逆的。我國耕地“非糧化”的成因是多方面的，主要分為經(jīng)濟因素、資源因素和法律政策因素等。經(jīng)濟因素是造成耕地“非糧化”的根本原因。糧食價(jià)格相對于其他經(jīng)濟作物價(jià)格低，農藥、化肥等農資和勞動(dòng)力的投入以及土地租金快速上漲。持續較低的糧價(jià)和逐年增加的成本使得種植糧食的收益低，農戶(hù)種糧積極性不斷下降，導致耕地“非糧化”。資源因素為耕地“非糧化”提供了基礎。我國國土面積遼闊，包含了溫寒帶、溫帶、暖溫帶、亞熱帶和赤道帶，濕潤和半濕潤區、半干旱和干旱區。由于地域氣候的差異，使得種植糧食作物的耕地還適宜種植其他多種作物。如，華南地區多屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，適宜種植甘蔗、芒果、茶葉等喜溫好濕的作物；華北地區屬于溫帶季風(fēng)氣候，適宜種植蘋(píng)果、棉花等作物；西北地區屬于溫帶大陸性氣候和高原山地氣候，適宜種植哈密瓜、葡萄、牧草等。正是因為我國耕地對種植多種農作物的適宜性強，就給耕地的“非糧化”提供了基礎。法律政策因素進(jìn)一步推動(dòng)了耕地“非糧化”。一方面，地方政府對于土地流轉過(guò)程監管不嚴格，甚至有些地方干部對耕地“非糧化”認識不足，為促進(jìn)地區經(jīng)濟發(fā)展，推動(dòng)地方特色農業(yè)，鼓勵農民改種高收益非糧作物或特色農作物。另一方面，我國2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定，承包方需維持土地的農業(yè)用途，但有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在不改變土地農業(yè)用途的前提下，承包農戶(hù)在所承包土地上進(jìn)行任何農業(yè)生產(chǎn)都是合法的。因此在法律許可范圍內，追求短期更高的經(jīng)濟效益，選擇種植耕地適宜的非糧經(jīng)濟作物就成了農民或農業(yè)企業(yè)的自然選擇。而政府對于土地流轉的流向以及流轉后用途，又缺少有力的監管手段，導致了耕地“非糧化”現象出現。我國耕地“非糧化”的相關(guān)政策發(fā)展土地流轉政策發(fā)展與耕地“非糧化”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國土地流轉政策大致經(jīng)歷了全面禁止、適當放開(kāi)、合法流轉、鼓勵支持和引導管理等五個(gè)時(shí)期。20世紀70年代末至80年代初期為全面禁止時(shí)期，《憲法》規定不得以侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租等形式非法轉讓土地，土地流轉是不允許的；20世紀80年代中后期為適當放開(kāi)時(shí)期，是土地流轉的態(tài)度轉變期，國家鼓勵土地向種田能手轉移。1987年國務(wù)院提出土地使用權可以有償轉讓?zhuān)瑸橥恋亓鬓D的合法化打下基礎；20世紀90年代為合法流轉時(shí)期，土地流轉開(kāi)始步入合法化。1988年《憲法》修正案中規定：土地使用權可以按照法律規定流轉，1990年發(fā)布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》；2002年至2014年為鼓勵支持時(shí)期，2002年《中華人民共和國農村土地承包法》頒布，明確了土地承包流轉中發(fā)包方、承包方、經(jīng)營(yíng)權人應遵循的原則，更促進(jìn)了土地流轉的發(fā)展；2014年至今為引導管理時(shí)期，隨著(zhù)土地流轉的發(fā)展，其帶來(lái)的耕地“非糧化”等問(wèn)題逐漸引起國家重視。2014年印發(fā)的《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》要求在大力發(fā)展土地流轉的基礎上，適度規模經(jīng)營(yíng)，5年內完成承包經(jīng)營(yíng)權確權。經(jīng)濟調控政策是抑制耕地“非糧化”的重要手段。我國針對耕地“非糧化”的經(jīng)濟政策主要包括糧食市場(chǎng)價(jià)格的宏觀(guān)調控和種糧補貼兩個(gè)方面。改革開(kāi)放以后，我國逐步取消糧食統購統銷(xiāo)，形成糧食市場(chǎng)。市場(chǎng)和政府宏觀(guān)調控共同決定糧食價(jià)格，政府宏觀(guān)調控是為了解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。1993年國務(wù)院建立糧食收購保護價(jià)格制度，對穩定市場(chǎng)價(jià)格、保護農民利益起到了重要作用。2004年，為穩定糧食生產(chǎn)、引導市場(chǎng)糧價(jià)、增加農民收入，國家實(shí)施糧食最低收購價(jià)政策。另外，我國建立了糧食專(zhuān)項儲備制度，為調節國內糧食供需平衡、穩定糧食市場(chǎng)價(jià)格提供了保障。提高糧食價(jià)格能給農民帶來(lái)更多的收益，但糧食價(jià)格過(guò)高，超出民眾購買(mǎi)力，人民的基本生活得不到保障。所以政府僅依靠對糧食價(jià)格的宏觀(guān)調控難以有效避免耕地“非糧化”，同時(shí)，還要加大糧食生產(chǎn)補貼，以面向農民的糧食直接補貼和面向糧食主產(chǎn)區的補貼兩種形式，保障農民利益，調動(dòng)地方政府抓好糧食生產(chǎn)的積極性。制度的建設是國家引導和管控的有效方式。土地流轉過(guò)程中，工商資本投資農業(yè)，在提高農民收入、改善村容村貌、引入工商業(yè)經(jīng)營(yíng)理念、強化農田基礎設施建設的同時(shí)，也帶來(lái)了耕地“非糧化”“非農化”等風(fēng)險。因此，政府在促進(jìn)土地流轉的同時(shí)，制定了相應政策引導、管理、限制工商資本介入。2014年國務(wù)院《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，明確提出加強工商企業(yè)租賃農地監管和風(fēng)險防范的要求。2015年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強對工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范的意見(jiàn)》，強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門(mén)檻，租賃土地要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)。2016年農業(yè)農村部（原農業(yè)部）印發(fā)了《農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉交易市場(chǎng)運行規范（試行）》，進(jìn)一步規范工商資本下鄉行為，強調了土地流轉的規范化。我國農業(yè)結構不斷優(yōu)化，區域布局趨于合理，糧食產(chǎn)量實(shí)現了“十七連豐”，連續保持高產(chǎn)狀態(tài)。為了穩定糧食生產(chǎn)，把優(yōu)質(zhì)的土地優(yōu)先用于生產(chǎn)糧食，2020年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》，指出要充分認識耕地“非糧化”的重要性緊迫性，堅決防止耕地“非糧化”傾向，同時(shí)要落實(shí)糧食生產(chǎn)責任制。在我國人多地少的現狀下，首先必須保證糧食產(chǎn)量，耕地數量質(zhì)量得不到保障，糧食安全更無(wú)從談起。在糧食產(chǎn)量足夠保證自給自足和國家儲備的情況下，綜合考慮農民經(jīng)濟效益和耕地可持續耕種，適度的耕地“非糧化”是有益的。因此大糧食觀(guān)下，我們要以辯證的角度看待耕地“非糧化”問(wèn)題。既不能避之如洪水猛獸，又要防止耕地過(guò)度“非糧化”。農民認識的局限與對高收益的追求直接影響著(zhù)耕地“非糧化”。千百年來(lái)，我國農民一直面朝黃土背朝天，付出了辛勞和汗水種糧，卻沒(méi)有獲得較高的收益，導致了農民通過(guò)改種經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物來(lái)提高收益，更有甚者認為“在家種田不如外出打工賺錢(qián)”，致使糧田撂荒。這些現象產(chǎn)生的原因除了農民對利益的追求之外，也包括農民認識的局限性。農民不理解國家糧食生產(chǎn)的戰略意義，認識不到耕地“非糧化”給國家帶來(lái)的影響。所以對農民進(jìn)行經(jīng)濟扶持的同時(shí)，有必要開(kāi)展思想教育和政策宣傳。當前糧食安全背景下適度的耕地“非糧化”是有益的。近些年來(lái)，隨著(zhù)人民生活水平的提高，膳食結構也發(fā)生了很大變化。人們對主食的需求下降，對肉類(lèi)和果蔬類(lèi)的需求在不斷增加。當前形勢下，對待我國糧食安全問(wèn)題應從傳統的“糧食安全觀(guān)”轉化為新型的“食物安全觀(guān)”。不應只追求耕地糧食產(chǎn)量，轉而應該注重保護耕地的土壤肥力、保護生態(tài)環(huán)境。由于我國長(cháng)期以來(lái)糧食需求旺盛，耕地被持續高強度利用，增加了耕地退化的風(fēng)險。根據區域氣候、作物種類(lèi)和土壤的特點(diǎn)，進(jìn)行合理、適度地種糧和“非糧化”輪作，運用正確的耕作方法，可以有效保持和恢復土壤肥力，有利于耕地質(zhì)量的提高，有利于種出更優(yōu)質(zhì)的糧食作物。但是“非糧化”的前提是在不破壞耕作層、保證口糧絕對安全的條件下，切忌過(guò)度“非糧化”。非常時(shí)期更要保證國家糧食安全。2020年初，一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情嚴重沖擊我國人民的生產(chǎn)、生活，我國的農產(chǎn)品進(jìn)口也受到了較大影響，因此非常時(shí)期國家口糧絕對自足意義重大。疫情期間，我國的糧食市場(chǎng)基本穩定、供應充足，人民的基本生活得以保障，這正是因為我國堅持“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”“中國人飯碗主要裝中國糧”策略。我國是人口大國，解決人民的吃飯問(wèn)題是頭等大事。耕地“非糧化”直接影響糧食生產(chǎn)，過(guò)度耕地“非糧化”威脅國家糧食安全。糧食產(chǎn)量不足，國家無(wú)法儲備充足的糧食，當遭遇突發(fā)性災害時(shí)，無(wú)法保障糧食自給。不只是新冠疫情，洪澇、旱災或病蟲(chóng)害等災害都嚴重影響糧食生產(chǎn)和供應，災害來(lái)臨時(shí)，國家的糧食儲備就是“壓艙石”。因此，糧食產(chǎn)量得以保證是耕地能夠適度“非糧化”的前提，只有糧食生產(chǎn)得到了保證，才能保障社會(huì )的穩定，在大災面前，才能“國家有糧，心中不慌”。加大經(jīng)濟扶持投入，完善補貼機制。隨著(zhù)國家經(jīng)濟發(fā)展，人民收入不斷增加，農民對美好生活的向往也不斷提高。但是，當前糧食種植的經(jīng)濟效益相對還較低，不能滿(mǎn)足農民的生活需求，建議我國各級政府不斷加大農民種糧的經(jīng)濟扶持力度，保證種糧農民的收益。在當前形勢下，我國要實(shí)現農業(yè)的綠色可持續發(fā)展，針對糧食生產(chǎn)的補貼也不應只注重糧食產(chǎn)量。要建立完善的糧食生產(chǎn)補貼機制，增加針對資源環(huán)境保護的補貼，從而推動(dòng)農業(yè)綠色可持續發(fā)展。優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，因地制宜抓好糧食生產(chǎn)。由于我國土地和氣候的自然條件差異大，各地適宜種植的作物類(lèi)型也不相同。優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，利用最適宜的條件種植相應的糧食作物，可以提高糧食單產(chǎn)，保證糧食品質(zhì)。例如東北地區和黃淮海平原更適宜種植玉米、華北平原適宜種植冬小麥、秦嶺-淮河以南適宜種植水稻等。向土地經(jīng)營(yíng)單位、農民普及相關(guān)政策法規。農民、農業(yè)企業(yè)和農民合作社等經(jīng)營(yíng)單位對耕地保護相關(guān)法律法規、政策要求了解不透徹，對國家糧食安全問(wèn)題認識不到位，對過(guò)度耕地“非糧化”的危害不重視，是導致耕地“非糧化”的重要原因之一。因此，建議中央和地方各級政府開(kāi)展廣泛的政策普及教育，從根源上解決土地經(jīng)營(yíng)單位和農民耕地“非糧化”的觀(guān)念問(wèn)題。加強監管力度，確保政策落實(shí)到位。土地流轉和工商資本下鄉，是發(fā)展現代化農業(yè)的必由之路。對土地流轉中的工商資本介入大力支持的同時(shí)，要加強監管和引導。要明確土地的流向和流轉后用途，堅決禁止耕地“非農化”，防止耕地過(guò)度“非糧化”。監管職責要落實(shí)到各級政府，出臺有效政策，防止地方政府因追求地方經(jīng)濟發(fā)展而放縱耕地“非糧化”行為。為規模化種糧者提供更完善的信貸、保險服務(wù)。利用先進(jìn)的農業(yè)機械化設備進(jìn)行規模化種糧，可以提高糧食產(chǎn)量、品質(zhì)和收益。但土地流轉后規模化種植需要大量資金支持，建議各級政府完善信貸服務(wù)，保障規模化種糧有充足投入。糧食價(jià)格波動(dòng)也是規模化種糧者的顧慮之一，建議各級政府出臺相關(guān)政策，為種糧者提供更全面的糧食收購保險服務(wù)，給種糧者吃下“定心丸”，解決他們的后顧之憂(yōu)，從而更放心地投入糧食生產(chǎn)，有效遏制耕地“非糧化”現象。
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